Границы полномочий

Как вид государственной деятельности прокурорский надзор является самостоятельным и осуществляется от имени государства. Прокурорский надзор не относится к какой либо ветви власти, хотя статья 129 Конституции РФ, его закрепившая, находится в Главе 7 « Судебная власть ».

Целями прокурорского надзора являются обеспечение: верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина и защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Конституцией РФ определено(ст. 129), что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом « О прокуратуре Российской Федерации ».

На прокуратуру, в частности, возложены полномочия: уголовного преследования в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; возбуждения дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами; участия в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; опротестования противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов; участия в правотворческой деятельности.

Основными направлениями прокурорского надзора являются: надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключенных под стражу; участие в рассмотрении уголовных,гражданских, арбитражных и административных дел судами.

Также, прокуроры в рамках предоставленной им компетенции вправе участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления. Они участвуют в правотворческой деятельности и проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации » Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов.

Должностные лица прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам,находящимся в местах принудительного содержания,органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Таможенные органы в сферу указанного надзора, безусловно, попадают, поскольку их деятельность регулируется Конституцией РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами (Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств,издаваемые в пределах их компетенции), которые должностные лица таможенных органов обязаны исполнять, соблюдать и не нарушать.

А издаваемые таможенными органами правовые акты не должны противоречить федеральному законодательству. Все это и составляет предмет прокурорского надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре (ст. 21) не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются субъектами исполнения законов,перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. При этом следует иметь в виду, что проверке законности полежат только правовые акты, т.е. порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения, которыми могут быть приказы, указания, распоряжения, инструкции, положения, постановления, уставы и т.п.

При осуществлении полномочий по надзору за исполнением законов, прокурор имеет право: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор; иметь доступ к интересующим его документам и материалам; требовать от руководителей поднадзорных органов: необходимых для осуществления надзорной деятельности документов, материалов,статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов; проведения проверок в связи с поступающими материалами и обращениями; проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий учреждений и организаций; вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для отобрания объяснения по вопросам нарушения закона; проводить проверки исполнения законов и законности правовых актов.

Для реализации возложенных задач, прокурор имеет следующие полномочия,закрепленные в ст. 21-25.1 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации »: опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды с заявлениями о признании таких актов недействующими или недействительными; вносить представления в государственные или иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств; возбуждать дела об административных правонарушениях; требовать привлечения лиц,нарушивших закон к дисциплинарной или материальной ответственности; освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании несудебных органов; предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Иными словами, все перечисленные полномочия прокурора являются правовыми средствами реагирования на выявляемые правонарушения.

Следует отметить,что обязательность исполнения требований прокурора закреплена в статье 6 Закона. Они подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При этом статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно. Неисполнение же требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность.

В соответствии со ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Право прокурора

На основании ст. 25.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении, участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина осуществляется на основании ст. 26 Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации ». Основным направлением надзора в указанной сфере является соблюдение норм Конституции РФ,определяющих права и свободы граждан, исполнение законов, регулирующих наиболее важные права и свободы человека и гражданина. Деятельность по осуществлению надзорных функций в этом направлении обусловлена требованием, закрепленным в статье2 Конституции РФ, о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами,государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам,находящимся в местах принудительного содержания,а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в полной мере относится к таможенным органам, поскольку они наделены согласно п. 6 ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 No 144 ФЗ « Об оперативно-розыскной деятельности » правом проведения ОРД, а это означает периодические прокурорские проверки этой сферы деятельности.

Особенность данной отрасли прокурорского надзора состоит в том, что она осуществляется Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами.

Понятие « уполномоченный прокурор » ограничивает круг должностных лиц, имеющих право осуществлять надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности.

Генеральный прокурор РФ в п. 2 Приказа от 15.02.2011No 33 « Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности » установил, что заместитель Генерального прокурора РФ – Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора РФ в федеральных округах, прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур наделяются правом от имени Генерального прокурора Российской Федерации назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Федерального закона « Об оперативно-розыскной деятельности » и несут персональную ответственность за организацию надзора.

Надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности в ФТС России осуществляют уполномоченные прокуроры отдела по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью Управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ.

На местах такими же функциями, соответствующими приказами транспортных прокуроров (на правах прокуроров субъектов федерации) наделяются уполномоченные прокуроры,которые осуществляют надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности в соответствующих таможенных органах.

Важно учитывать, что уполномоченный прокурор всегда имеет форму допуска для работы с секретными документами. Форма допуска No 2 указывается в служебном удостоверении. Но даже наличие формы допуска к работе с секретными документами и соответствующего приказа, указывающего на то, что должностное лицо является уполномоченным прокурором недостаточно для допуска к материалам оперативно-розыскной деятельности. У прокурора, прибывшего для проверки, должно быть предписание либо приказ, уполномочивающий его на проведение соответствующих проверочных мероприятий.

При осуществлении проверки оперативно-розыскной деятельности по выявлению преступлений, как правило: изучаются общие статистические показатели, характеризующие динамику и структуру преступности за определенный период времени; из общих статистических показателей устанавливается количество преступлений, выявленных в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности; изучаются оперативно-служебные документы, отражающие результаты ОРД по выявлению преступлений (в том числе дела оперативного учета).

Проверке подлежат:порядок заведения и прекращения дел оперативного учета; сроки и порядок ведения дел оперативного учета; законность и обоснованность решений о проведении или прекращении ОРМ, использование результатов ОРД; законность регистрации дел оперативного учета; законность постановки и снятие со специальных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности; наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета; соблюдение определенного Федеральным законом от12.08.1995 No 144 ФЗ « Об оперативно-розыскной деятельности » перечня ОРМ.

Кроме того, проверке подлежат: документы, дающие основания для проведения ОРМ, в том числе разрешенных судом; своевременность уведомления судей о проведении ОРМ без разрешения судьи, в случаях, не терпящих отлагательств.

При осуществлении надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности прокурор вправе: вносить требования и представления об устранении нарушений законности; вносить протесты на незаконные и необоснованные решения; возбуждать производства об административных правонарушениях; в случаях выявления преступлений, направлять материалы в соответствующие следственные органы для принятия решений о возбуждении уголовного дела.

Досудебные правоотношения

Еще одной отраслью прокурорского надзора, имеющей прямое отношение к таможенным органам, является надзор за исполнением законов в досудебном производстве. Статья 37 УПК РФ определяет, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, а также его полномочия в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Сущность прокурорского надзора в данной сфере правоотношений заключается в том, что « прокурор обязан следить за тем, что бы нормы закона,регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений – немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов ».

В соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор ходе досудебного производства по уголовному делу (в части дознания) уполномочен: проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства; требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия; давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

Кроме того, прокурор в ходе досудебного производства может:отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя; участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения,а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 УПК РФ; при наличии оснований возбуждать перед судом ходатайство о продлении срока домашнего ареста или срока содержания под стражей по уголовному делу, направляемому в суд с обвинительным актом; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи; утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу; утверждать обвинительный акт по уголовному делу;возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Следует отметить,что процессуальных полномочий по отношению к дознанию в досудебном производстве у прокурора больше чем по отношению к следствию. Следствие более самостоятельно в процессуальном плане.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве более четко определены в Приказе Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 No 137 « Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания ». Его основные положения обязывают прокуроров: осуществлять защиту прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства; не реже одного раза в месяц проводить проверки исполнения требований федерального закона органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ при наличии данных, подтверждающих необходимость проведения документальной проверки или ревизии.

Эти же положения обязывают прокуроров: обеспечивать своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания, дознавателей по каждому сообщению о преступлении;безотлагательно рассматривать поступающие от дознавателей в порядке ч. 4 ст. 146 УПК РФ копии постановлений о возбуждении уголовного дела публичного обвинения, проверяя наличие поводов и оснований для возбуждения уголовного дела; поручать в необходимых случаях производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, не указанных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ; давать письменные указания дознавателям о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления; в обязательном порядке проверять исполнение требований ст.223.1 УПК РФ о вручении подозреваемому копии уведомления о подозрении в совершении преступления и сроках проведения его допроса; обеспечивать надлежащий прокурорский надзор за неукоснительным соблюдением органами дознания требований уголовно-процессуального законодательства при применении процессуальных мер принуждения и пресечения, связанных с ограничением конституционных прав,в том числе на свободу и личную неприкосновенность.

Прокурор в праве требовать от органов дознания, дознавателей направления прокурору в течение 12 часов письменного сообщения о задержании подозреваемого в порядке ч. 3 ст.

92 УПК РФ и копии соответствующего протокола; проверять законность задержания подозреваемых в совершении преступления и немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы;пресекать задержание лиц по подозрению в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях,а при получении заявления задержанного о применении незаконных методов дознания проводить проверку всех доводов с принятием соответствующих мер прокурорского реагирования; давать согласие дознавателям на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу; тщательно проверять законность и обоснованность производства следственных действий (обысков, выемок в жилище) без судебного решения; отстранять дознавателя от дальнейшего расследования,если им допущены нарушения требований УПК РФ, которые могут повлиять на исход дела.

Прокурор, в соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 No 137 « Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания », обязан при наличии достаточных к тому оснований(в соответствии с п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием причин такой передачи и соблюдением правил подследственности, установленных ст. 151 УПК РФ; ежемесячно проверять в органах дознания законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования; давать согласие на прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 25 и 28 УПК РФ; при утверждении обвинительного акта изучать соответствие содержащихся в нем выводов о виновности привлекаемого к уголовной ответственности лица обстоятельствам дела; учитывать, что по уголовным делам, дознание по которым проводится дознавателями центральных аппаратов МВД, МЧС, ФСБ, ФТС,ФСКН и ФССП России, указанные выше полномочия прокуроров реализуются Генеральным прокурором Российской Федерации либо его заместителями.

Надзор в таможенной сфере

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения,редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Для таможенных органов имеют значение в первую очередь входящие в систему прокуратуры РФ специализированные прокуратуры, то есть транспортные, поскольку именно они осуществляют надзор за исполнением законов в таможенных органах.

Надзор за исполнением законов в таможенных органах осуществляется на основании Приказа Генерального прокурора РФ от 15 июля 2011 г.No 211 « Об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере » в редакции приказа Генпрокуратуры России от 09.02.2012 No 39. В соответствии с этим Приказом на управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ, осуществляющего деятельность на основании Положения об управлении по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, утвержденное Генеральным прокурором РФ 30.07.2009 возложено:

– надзор за исполнением законов о сохранности федеральной собственности, закрепленной за федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными таможенного дела, а также соблюдением ими бюджетного законодательства;

– надзор за исполнением законов о государственной службе в ФТС России;

– надзор за исполнением федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами законов в таможенной сфере, а также за соответствием Конституции и законам Российской Федерации издаваемых ими нормативных правовых актов;

– надзор за законностью осуществления оперативно-розыскной и процессуальной деятельности ФТС России;

– организация надзора за исполнением федеральными органами исполнительной власти законодательства об административных правонарушениях в области таможенного дела;

– организация надзора за исполнением требований законов при обращении в собственность государства арестованного, конфискованного и иного имущества в связи с правонарушениями,совершенными в таможенной сфере, а также вещественных доказательств по уголовным делам о преступлениях в таможенной сфере;

– организация надзора за законностью наложения ареста на имущество, применяемого таможенными органами в качестве способа обеспечения исполнения решений о взыскании таможенных пошлин,налогов за счет имущества плательщика в соответствии со ст. 156 Федерального закона от 27.11.2010 No 311- ФЗ « О таможенном регулировании в Российской Федерации »;

– организация надзора за законностью осуществления оперативно-розыскной и процессуальной деятельности таможенными органами при выявлении и расследовании преступлений в таможенной сфере, в том числе должностных преступлений в указанной области правоотношений.

В состав Управления входят: отдел по надзору за исполнением законов на транспорте; отдел по надзору за исполнением таможенного законодательства; отдел по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью; отдел документационного обеспечения.

На транспортные прокуратуры,приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, Генеральным прокурором возложены следующие полномочия по организации и осуществлению надзора:

– за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов таможенными органами, участниками внешнеэкономической деятельности, иными лицами и органами, соблюдением прав юридических и физических лиц,осуществляющих деятельность в таможенной сфере;

– за исполнением законов о сохранности федеральной собственности, закрепленной за органами исполнительной власти, уполномоченными в сфере таможенного дела, а также соблюдением ими бюджетного законодательства;

– за исполнением законов о государственной службе и законодательства о противодействии коррупции в таможенных органах;

– по организации и осуществлению надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, а также по делам об иных административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами;

– за исполнением законов при распоряжении обращенным в федеральную собственность имуществом, а также вещественными доказательствами по уголовным и административным делам о преступлениях и правонарушениях, совершенных на транспорте и в таможенной сфере;

– за законностью наложения ареста на имущество, применяемого таможенными органами в качестве способа обеспечения исполнения решений о взыскании таможенных пошлин, налогов за счет имущества плательщика;

– за дознанием и расследованием уголовных дел, находящихся в производстве органов дознания региональных таможенных управлений (оперативных таможен)и таможен;

– за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте, оперативных подразделениях региональных таможенных управлений (оперативных таможнях) и таможен.

В указанной системе функционируют транспортные прокуратуры на правах районных прокуратур, подчиненные транспортным прокуратурам на правах прокуратур субъектов федерации.

Все эти меры гарантируют выполнение задачи обеспечения единой законности в соответствии с такими принципами деятельности прокуратуры, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.