Суть этого института, являющегося одним из основных элементов системы упрощения таможенных формальностей и ускорения перемещения товаров через таможенную границу, в создании партнерских отношений между таможенными органами и предпринимательским сообществом.

Оценку нового института со стороны Федеральной таможенной службы РФ дает Дмитрий Жуков, начальник Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России.

Рост объемов внешней торговли товарами потребовал создания принципиально нового для российского законодательства подхода к совершению таможенных операций и проведению таможенного контроля. Ранее действовавшее таможенное законодательство Российской Федерации предусматривало, что взаимодействовать с таможенными органами могли лишь лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела (таможенные перевозчики, таможенные представители, владельцы таможенных складов, складов временного хранения, магазинов беспошлинной торговли). Правового института, который позволил бы при сохранении надлежащего уровня таможенного контроля снизить трудозатраты таможенных органов на совершение таможенных операций, не существовало.

Выход был подсказан Рамочными стандартами безопасности и облегчения мировой торговли, разработанными Всемирной торговой организацией в 2005 году. Суть данных стандартов сводится к построению партнерских отношений между таможенными органами и добросовестными участниками внешнеэкономической деятельности. Реализация данного подхода предоставляет таможенным органам инструмент правового воздействия на бизнес-сообщество в виде предоставления правовых льгот добросовестным участникам внешнеэкономической деятельности, а также позволяет сконцентрировать усилия на лицах с высокой степенью риска. Организации, в свою очередь, получают возможность минимизировать финансовые и временные затраты, связанные с таможенной очисткой товаров, посредством применения административно-процедурных льгот (специальных упрощений) — исключений из общего порядка совершения таможенных операций.

Таможенные органы взаимодействуют с особой категорией участников внешнеэкономической деятельности — уполномоченными экономическими операторами (УЭО). Уполномоченный экономический оператор определяется Рамочными стандартами как «лицо, участвующее в международном товарообороте в любом виде, признанное национальными таможенными органами соответствующим требованиям Всемирной таможенной организации либо аналогичным требованиям безопасности цепей поставок».

При этом процедура и критерии авторизации (присвоения статуса) УЭО определяется национальным законодательством государства, применяющего Рамочные стандарты.

Впервые институт уполномоченного экономического оператора был введен в Таможенном кодексе Таможенного союза 2010 года. Важно отметить, что в российском законодательстве (не только в таможенном, но и в других отраслях законодательства) схожей правовой конструкции не существовало. По итогам пяти лет функционирования Таможенного кодекса Таможенного союза можно утверждать, что статус УЭО востребован бизнес-сообществом. В настоящее время в Реестр уполномоченных экономических операторов включено 137 юридических лиц, из них 99 организаций осуществляют деятельность по производству товаров или экспортируют товары, к которым не применяются вывозные таможенные пошлины.

Безусловно, останавливаться на достигнутых результатах и отказываться от дальнейшего совершенствования института уполномоченного экономического оператора было бы неверно. Принятие Федерального закона от 5 мая 2014 года № 115-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в части совершенствования института уполномоченного экономического оператора», призванного исключить излишние административные барьеры, можно считать важным шагом к либерализации и повышению доступности УЭО. Указанный Федеральный закон позволил сохранить достаточно высокую популярность статуса УЭО даже спустя пять лет действия Таможенного кодекса Таможенного союза; освободил от дополнительных финансовых обременений действующие организации, что, в свою очередь, способствовало поддержанию показателей внешнеторговой деятельности даже в экономически непростое время.

Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли описывают идеальную модель взаимодействия таможенных органов и уполномоченных экономических операторов на основе партнерских отношений для достижения общих целей. Предлагаемая модель уполномоченного экономического оператора в каждом государстве, применяющем Рамочные стандарты, проходит сквозь правовые реалии, видоизменяясь для интеграции в правовую систему государства. Для успешного воплощения разработанных правовых конструкций необходимо учитывать не только нормотворческие традиции в таможенном законодательстве, но и особенности налогового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. Эффективность таможенного контроля должна быть обеспечена не столько проведением фактических мероприятий (таможенный осмотр, таможенный досмотр) до выпуска товаров, сколько таможенным контролем после выпуска товаров, в том числе посредством получения сведений от иных контролирующих органов.

Действующий институт уполномоченного экономического оператора, как показал опыт, имеет ряд недостатков, не позволяющих полноценно раскрыть его потенциал. В рамках подготовки проекта Таможенного кодекса Евразийского экономического союза была разработана новая глава «Уполномоченный экономический оператор». Важно отметить, что в настоящее время проект Таможенного кодекса Евразийского экономического союза проходит достаточно сложное обсуждение в экспертном и бизнес-сообществе. Новый уровень интеграции в рамках Евразийского экономического союза требует перехода к наднациональному правовому регулированию и большей унификации законодательства государств — членов ЕАЭС. Поэтому принятию Таможенного кодекса ЕАЭС предшествует согласование воли и интересов государств — членов ЕАЭС.

В соответствии с таможенным законодательством лицо, имеющее статус уполномоченного экономического оператора, может применять специальные упрощения: временное хранение товаров на своих складах, выпуск товаров до подачи таможенной декларации, проведение отдельных таможенных операций, связанных с выпуском товаров, непосредственно на складах УЭО, ограничения на поведение плановых проверок при осуществлении таможенного контроля, освобождение от предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей при транзите, применение единой декларация на товары, ввезенные/вывезенные за определенный период поставок, уплату таможенных платежей за определенный период поставок.

УЭО, применяющие упрощения

117 Временное хранение товаров в помещениях и на открытых площадках УЭО

109 Проведение таможенных операций на площадках УЭО

119 Выпуск до подачи таможенной декларации

90 Предварительное декларирование

Первоначальный проект главы, посвященной уполномоченным экономическим операторам, предполагал следующие основные положения.

Одна из главных предлагаемых новелл — различные типы свидетельств уполномоченных экономических операторов. Первый тип свидетельства является наиболее простым, так как не предполагает необходимости удовлетворения требованиям финансовой устойчивости, безопасности и надежности. Этот тип свидетельства может быть наиболее интересен лицам, не имеющим собственных площадей для хранения товаров, но заинтересованным в непредоставлении обеспечения уплаты таможенных платежей при помещении товаров под таможенные процедуры транзита, таможенного склада, в первоочередном порядке совершения таможенных операций, в выпуске товаров до подачи декларации на товары. Такими лицами могут быть таможенные представители, перевозчики, экспедиторы.

Второй тип свидетельства предоставляет упрощения в части проведения таможенного контроля. Предполагается, что такое свидетельство будет наиболее востребовано у лиц, осуществляющих производственную деятельность и, прежде всего, поставляющих товары на экспорт. Для таких лиц актуально снижение издержек, связанных с хранением товаров, поскольку все таможенные операции с товарами будут производиться на их собственных площадях.

Третий тип свидетельства аккумулирует все перечисленные упрощения.

В проекте главы «Уполномоченный экономический оператор» отсутствуют положения, препятствующие для включения в реестр уполномоченных экономических операторов перевозчиков, таможенных представителей, экспедиторов, владельцев складов временного хранения и таможенных складов.

В проекте Таможенного кодекса ЕАЭС сохранился принцип резидентства — такое упрощение, как выпуск товаров до подачи таможенной декларации, можно будет применять только на территории того государства — члена ЕАЭС, в котором лицу присвоен статус уполномоченного экономического оператора.

При этом специальные упрощения в виде непредоставления обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов при помещении товаров под таможенную процедуру транзита и первоочередной порядок совершения таможенных операций будут доступны на всей территории ЕАЭС.

Введение трех типов свидетельств видится существенным шагом на пути к повышению доступности статуса уполномоченного экономического оператора путем дифференциации требований и предоставляемых упрощений в зависимости от возможностей и потребностей соискателя статуса. Нельзя не отметить усиление роли критерия добросовестности в предоставлении статуса уполномоченного экономического оператора, выраженного в поэтапном снижении суммы обеспечения уплаты таможенных пошлин, налогов для законопослушных уполномоченных экономических операторов. Также одним из требований для присвоения юридическому лицу статуса уполномоченного экономического оператора с выдачей свидетельства первого или третьего типа является соответствие лица значениям, характеризующим его финансовую устойчивость. Термин «финансовая устойчивость предприятия» более характерен для финансового анализа деятельности организации и отражает состояние финансов, при котором предприятие способно стабильно развиваться, сохраняя свою платежеспособность и финансовую безопасность. Проект Таможенного кодекса ЕАЭС предусматривает необходимость определения критериев финансовой устойчивости Евразийской экономической комиссией и (или) законодательством государств — членов ЕАЭС, если это предусмотрено Евразийской экономической комиссией.

Проект Таможенного кодекса ЕАЭС также предполагает, что отдельные специальные упрощения, предусмотренные Таможенным кодексом ЕАЭС, могут предоставляться на взаимной основе уполномоченным экономическим операторам государств, не являющихся членами ЕАЭС. В настоящее время ФТС России проводит работу, направленную на изучение опыта взаимного признания Китайской Народной Республикой уполномоченных экономических операторов с Европейским союзом, Республикой Сингапур и другими государствами, что, как представляется, позволит лучше понять порядок встраивания зарубежных уполномоченных экономических операторов в правовую систему государства. Взаимное признание уполномоченных экономических операторов является комплексным процессом, в основе которого лежит сопоставление систем регулирования уполномоченными экономическими операторами, в частности вопросов валидации статуса уполномоченного экономического оператора, последующего контроля за его деятельностью. Взаимное признание уполномоченных экономических операторов, безусловно, создает условия для упрощения торговли и повышения эффективности таможенного контроля.

Отметим, что в настоящее время положения Таможенного кодекса ЕАЭС, в том числе нормы, посвященные уполномоченному экономическому оператору, проходят обсуждение и доработку. Предметное рассмотрение положений будет возможно только после согласования проекта Таможенного кодекса ЕАЭС в окончательной редакции.

Полагаем, что предлагаемые Таможенным кодексом ЕАЭС новеллы ощутимо повысят доступность статуса уполномоченного экономического оператора и создадут новые конкурентные преимущества для субъектов национального рынка государств — членов ЕАЭС. Таможенный кодекс Таможенного союза вступил в силу с 1 июля 2010 года, однако в России уполномоченные экономические операторы на практике начали работать лишь с 2012 года, когда были приняты все необходимые подзаконные акты, поскольку в пяти статьях ТК ТС, посвященных УЭО (ст. 38–41, 217), лишь перечисляются базовые упрощения и дополнительные преимущества, а также оговариваются условия предоставления этого статуса, все остальное передано на национальный уровень. В результате реальные условия работы уполномоченных экономических операторов во всех странах ТС оказались весьма различными. Так, в Беларуси таможенные органы имеют право выдавать УЭО пломбираторы или иные приспособления для наложения средств идентификации на товары и транспортные средства, используемые таможенными органами, в Казахстане к УЭО не применяются содержащиеся в профилях рисков меры по минимизации рисков (кроме метода случайного отбора), в каждом государстве ТС разные минимальные сроки осуществления внешнеторговой деятельности для получения статуса УЭО, разные требования к системе учета товаров и т. п.

Наиболее жесткие условия для работы уполномоченных экономических операторов, как водится, были созданы в России (этому институту посвящена гл. 6 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»). Больше всего бизнес возмущали необоснованные различия в объеме специальных упрощений для предприятий производственного и непроизводственного типа (возможность таможенного оформления на своих площадках была предусмотрена только для УЭО, осуществляющих производственную деятельность) и ограничение возможности выпуска товара до подачи декларации размером обеспечения, предоставленного при включении в реестр. Хотя в 2014 году эти и некоторые другие недостатки были устранены в рамках реализации дорожной карты «Совершенствование таможенного администрирования» (Федеральный закон от 05.05.2014 № 115-ФЗ), в правовой базе остается еще достаточно пробелов, в связи с чем ряд компаний, включенных в реестр УЭО, на практике не пользуются преимуществами этого статуса. Приведем лишь один пример.

В ТК ТС есть прямая норма о том, что при таможенном транзите таможенные органы не требуют предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей, если в качестве декларанта выступает уполномоченный экономический оператор (п. 2.1 ст. 217), поскольку он уже внес обеспечение при включении в реестр. Однако уполномоченные экономические операторы далеко не всегда могут воспользоваться этим упрощением, так как сами в качестве перевозчиков выступают крайне редко, как правило, это третье лицо (не имеющее статуса УЭО), и складывается ситуация, когда в отношении товаров, идущих в адрес УЭО, таможенные органы все равно требуют обеспечение, то есть законодательством упрощение формально предоставлено, но никто не подумал о том, что для его реализации необходимо предусмотреть для уполномоченного экономического оператора возможность выступать доверителем в отношении третьего лица.

Впрочем, и в рамках союзного законодательства возможности данного статуса довольно ограничены: и территориально (только в том государстве ТС, где зарегистрирован УЭО), и по перечню лиц, которые вправе пользоваться специальными упрощениями (только декларант), и по перечню товаров, в отношении которых не могут использоваться специальные упрощения (подакцизные и иные товары, подлежащие маркировке). Первые два ограничения будут сняты в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза, работа над которым сейчас завершается (УЭО посвящена глава 60, содержащая 15 статей). Предполагается также расширение специальных упрощений (с 4 до 11), при этом их количество зависит от типа получаемого свидетельства, которых будет три вида.

Вообще, новым Таможенным кодексом Евразийского экономического союза предусмотрен целый ряд серьезных изменений, которые должны сделать институт уполномоченного экономического оператора более доступным и удобным для бизнеса всех стран Евразийского экономического союза. Среди дополнительных упрощений отметим возможность не предоставлять обеспечение уплаты таможенных платежей при помещении товаров под таможенную процедуру транзита на всей территории союза даже в условиях сохраняющегося принципа резиденства. С другой стороны, в числе условий присвоения статуса УЭО появится такой показатель, как финансовая устойчивость компании.

Дмитрий Жуков (Начальник Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России)

Источник: журнал "Ракурс"Статья начальника Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля ФТС России Дмитрия Жукова «Уполномоченный экономический оператор. Теория и практика»