Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов» (далее – проект акта) и сообщает следующее.
 1. Проектом акта утверждается Положение об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов (далее – Положение).
 Положением предусматриваются, в том числе, следующие разделы:
 - основы правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава (далее – операторы);
 - права и обязанности оператора;
 - принципы и порядок взаимодействия деятельности операторов с перевозчиками и клиентами.
 К числу наиболее существенных из предложений нового правового регулирования следует отнести следующие:
 1) установление в отношении оператора, то есть владельца подвижного состава, предоставляющего принадлежащий ему подвижной состав для перевозки груза, требования о владении им на праве собственности или ином праве более чем 1000 единиц подвижного состава;
 2) установление обязанности такого оператора по представлению подвижного состава в аренду по требованию перевозчика (ОАО «РЖД») в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, в то время как на текущий момент владельцы подвижного состава самостоятельно принимают решение о том, кому и по какой цене следует предоставить подвижной состав: перевозчику (ОАО «РЖД») или грузоотправителю.
 2. Положение разработано в соответствии с Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. № 384, а также Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2008 г. № 877-р, а также во исполнение распорядительной части постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2011 г. № 1051 «О порядке привлечения открытым акционерным обществом «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД») для перевозок грузов универсальных полувагонов иных собственников и установлении особого порядка ценообразования на перевозки грузов в таких вагонах» (далее – постановление об ОАО «РЖД»).
 Предлагаемые меры будут иметь следствием ограничение прав владельцев подвижного железнодорожного состава, и соответствующее расширение возможностей перевозчика. Однако ни в рамках Положения, ни в рамках пояснительной записки не представлено конечных целей установления такого нового правового регулирования, а также проблем отрасли, на решение которых регулирование направлено.
 Вместе с тем в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, к проекту акта, направляемому на заключение об оценке регулирующего воздействия, должна прилагаться пояснительная записка, содержащая, в том числе, необходимые для оценки регулирующего воздействия расчеты и обоснования.
 Обращаем внимание, что в отсутствие указанных данных, обозначения стратегических задач проекта акта и смежных с ним проектов нормативных правовых актов, предусмотренных, в том числе постановлением об ОАО «РЖД», не может быть оценена целесообразность закрепления в проекте акта той или иной степени ограничения прав и возможностей владельцев подвижного состава.
 Разработчиком также не представлена оценка возможных негативных последствий принятия нового правового регулирования как прямого характера в части риска снижения нормы доходности операторов, так и опосредованных, в части потенциального роста цен на предоставляемые ими услуги.
 3. Кроме того остается неясным основание установления для оператора конкретного порога в 1000 единиц подвижного состава. Разработчиком не представлены данные о количестве объектов регулирования, то есть не определен объем подвижного состава, который в настоящий момент находится в собственности владельцев подвижного состава, соответствующих этому требованию.
 В отсутствии указанных данных может быть приведена позиция экспертов о подвижном парке владельцев подвижного состава, оказывающих услуги по предоставлению вагонов для перевозок и соответствующих требованию Положения к оператору (Приложение 1 заключения). При этом остается неясным, по каким причинам разработчиком установлена необходимость наличия именно 1000 единиц подвижного состава в парке оператора. Анализ зависимости между устанавливаемым требованием о наличии того или иного минимального количества единиц подвижного состава в парке оператора и количеством компаний, которые не будут соответствовать предлагаемым требованиям, не приведен. Возможно, даже незначительное изменение предлагаемого показателя требуемого минимального количества единиц подвижного состава в парке перевозчика способно значительно сократить число компаний, не соответствующих требованию, что позволит сохранить высокий уровень конкуренции в данной сфере. В то же время возможно и обратное – при значительном увеличении минимальных требований количество участников на рынке может сократиться незначительно, при этом характеристики каждого из таких участников (например, объем выручки, число вагонов в парке) будут отличаться от тех, которые будут достигнуты с принятием предлагаемого регулирования.
 Отдельно обращаем внимание, что в соответствии с постановлением об ОАО «РЖД» перевозчик уже имеет возможность привлекать в аренду на срок до 31 декабря 2012 г. полувагоны универсального типа, принадлежащие ОАО «Вторая грузовая компания». Таким образом необходимость привлечения перевозчиком дополнительного парка вагонов, а также основание установления для операторов соответствующей нижней планки в 1000 единиц подвижного состава подлежат обоснованию со стороны разработчика.
 4. Обращаем внимание, что в рамках Положения указывается на необходимость наличии у оператора фиксированного количества единиц подвижного состава. Однако сам термин «подвижной состав», определенный в рамках Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», представляется избыточно широким для использования, включающим в себя также и иные позиции (локомотивы, мотор-вагонный подвижной состав, пассажирские вагоны), кроме вагонов и контейнеров, положение о владение которыми и закреплено указанным законом в рамках определения понятия «оператор». Указанное терминологическое несоответствие должно быть устранено.
 Неясен смысл предлагаемого разработчиком деления функций владельца подвижного состава и оператора. С другой стороны можно предположить, что в отсутствии возможности законодательно запретить владение вагонами малым субъектам предпринимательской деятельности, разработчик пытается де факто сделать такое владение невозможным. Смысл владения средством производства (вагоном) заключается в получении прибыли от эксплуатации данного средства производства. При этом суть доходов оператора также заключается в получении доходов от предоставления вагонов.
 Существует риск того, что предлагаемое регулирование не приведет к значимым изменениям на практике. Неясно, зачем субъектам предпринимательской деятельности, фактически предоставляющим в настоящее время вагоны грузоотправителям, а не ОАО «РЖД», получать статус оператора, принимая риски недополучения прибыли, в случае привлечения ОАО «РЖД» вагонов по низким ставкам, в то время как владельцы подвижного состава могут продолжить предоставлять вагоны грузоотправителям по договорам аренды, а не по договорам о предоставлении операторских услуг.
 Предлагаются решения, создающие риск ограничения возможности получать доход от предоставления вагонов в пользование третьим лицам для перевозок, в случаях, когда лицо владеет менее чем 1000 единиц подвижного состава. При этом в силу изложенного выше такое решение будет являться малоэффективным в случае надлежащего правопримения предлагаемых норм действующего законодательства перевозчиком и владельцами инфраструктуры.
 5. Целесообразность принятия проекта акта можно также оценить с позиции того, насколько предлагаемое им регулирование соотносится с принятой концепцией развития сферы железнодорожных перевозок.
 В соответствии с указанными выше Программой структурной реформы на железнодорожном транспорте, а также Стратегией развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 г. были реализованы мероприятия, в том числе, по разделению в рамках ОАО «РЖД» деятельностей по перевозке грузов и предоставлению подвижного состава. В рамках избранной концепции создания конкурентной среды на рынке железнодорожных грузоперевозок имеющийся парк подвижного состава был выведен из собственности ОАО «РЖД» и распределен между локальными перевозчиками с тем, чтобы конкуренция в рыночных условиях как можно большего количества таких игроков обеспечили установление разумного баланса стоимости услуг, их качества и эффективности логистической базы.
 Предлагаемое регулирование, в свою очередь, направлено как на укрупнение операторов, то есть на сокращение их числа на рынке, так и на частичное слияние в рамках ОАО «РЖД» деятельностей по перевозке грузов и предоставлению подвижного состава.
 Считаем, что укрупнение операторов с одновременным возложением на них обязанности по предоставлению вагонов перевозчику (при учете того, что на практике существует лишь один перевозчик) может иметь следствием снижение привлекательности инвестиций в расширение вагонного парка оператора.
 Между тем ключевым в понимании текущей ситуации в отрасли является вопрос дисбаланса между принципами тарифного регулирования стоимости услуг и рыночными механизмами.
 Услуги, оказываемые перевозчиком, определены в рамках публичного договора, условия которого, согласно статье 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, обязывают перевозчика к исполнению всех поданных заявок грузоотправителей на транспортировку груза.
 В случае если грузоотправитель подает заявку на перевозку без привлечения подвижного состава у оператора (без заключения договора с оператором), то ОАО «РЖД» обязано не только осуществить транспортировку груза, но и изыскать для этого необходимый подвижной состав, привлекая его у оператора (на сегодняшний момент ОАО «РЖД» практически не имеет собственного парка грузовых вагонов). В то же время, если услуги перевозчика, которые заказывает грузоотправитель, подлежат тарифному регулированию, то стоимость услуг оператора по предоставлению такого подвижного состава в аренду перевозчику не фиксирована, определяется рынком и может значительно выходить за рамки размеров указанных тарифов.
 Таким образом в текущей ситуации грузоотправитель может:
 - либо заказать перевозку груза и возложить обязанность по привлечению оператора на ОАО «РЖД», тем самым сокращая свои издержки, но увеличивая соответствующие издержки перевозчика;
 - либо самостоятельно привлекать подвижной состав у оператора, с последующим заключением договора на перевозку с ОАО «РЖД».
 При этом, в условиях дифференциации размеров тарифов на перевозку в зависимости от вида груза, грузоотправители, для которых устанавливается низкий тариф (например, при перевозке угля) имеют мотив пользоваться услугами перевозчика (в том числе в части обеспечения вагонами). Одновременно те грузоотправители, для которых установлен высокий тариф, имеют мотив поиска вагонов у независимого оператора и представления груза для перевозки в зафрахтованных вагонах.
 Операторы, в свою очередь, могут не предоставлять вагоны в аренду ОАО «РЖД» (поскольку ОАО «РЖД» старается соотнести такие издержки с тарифом на перевозку), но ожидать прямого обращения грузоотправителя, а значит договора на лучших условиях.
 Концептуально сложившаяся ситуация может быть разрешена двумя способами:
 - либерализация цен на все услуги (в том числе на перевозки грузов), которая бы нейтрализовала существующую диспропорцию выгод и издержек;
 - ограничение права оператора самостоятельно выбирать потребителя услуг.
 В любом случае, выбор направления дальнейшего развития отрасли железнодорожных перевозок должен быть сделан с учетом оценки разработчиком последствий предлагаемых решений.
 6. Кроме того в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания.
 6.1. Пунктом 8 проекта акта устанавливаются требования к оператору о наличии квалифицированных работников с высшим и средним специальным образованием и стажем работы в области железнодорожного транспорта не менее 3 лет за последние 10 лет трудовой деятельности. Данная норма не представляется детализированной в достаточной мере по причине отсутствия указания на конкретное требуемое количество таких работников, вида работ в общей структуре деятельности оператора, участие в которых требует от персонала заданного уровня компетенции.
 6.2. Пунктом 10 проекта акта предусматривается создание саморегулируемых организаций участников рынка операторских услуг.
 При этом предложенная редакция не позволяет однозначно понять рассматривается ли членство в саморегулируемая организациях как обязательно или добровольное. В случае если редакцией предусматривается обязанность операторов вступать в саморегулируюмую организацию, данное предложение должно быть дополнительно обосновано, а нормы Положения конкретизированы.
 6.3. Пунктом 13 проекта акта предусматривается условие, согласно которому договоры оператора с перевозчиком, занимающим доминирующее положение на рынке, должны заключаться на условиях, аналогичных условиям договоров, ранее заключенных этим перевозчиком с иными операторами. Данное положение требует конкретизации ввиду того, что такие договоры являются сложно унифицируемыми и договор, аналогичный, например, по цене и по сроку предоставления вагонов для перевозки, может отличаться, например, по станции назначения, в которой по окончании перевозки окажутся вагоны. Размер требуемой платы в представленном примере за пользование подвижным составом может значительно отличаться. Во избежание рисков злоупотребления перевозчиком правом заключения таких договоров, следует конкретизировать нормы данного пункта проекта акта.
 7. Таким образом, проект акта может быть оценен как содержащий положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующие их введению, и способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствующие возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
 В целях выявления возможных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, которые могут возникнуть в связи с принятием проект акта, Минэкономразвития России были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности. Проект акта направлялся в субъекты Российской Федерации, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Российский союз промышленников и предпринимателей, а также был размещен на официальном сайте Минэкономразвития России.
 Приложение 2 к заключению об оценке регулирующего воздействия проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов»
 Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проекту постановления Правительства Российской Федерации «Об основах правового регулирования деятельности операторов и их взаимодействия с участниками перевозочного процесса при перевозках грузов»
 Согласно подпункту «в» пункта 11 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 31 августа 2010 г. № 398, Департаментом оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представленному проекту акта.
 Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия», Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.
 Получены отзывы от Министерства промышленности Хабаровского края, Министерства транспорта и связи Мурманской области, Российский союза промышленников и предпринимателей, ОАО «РАНГ», ООО ТЭК «Универсал-Трэкском», ООО «Финанс Ивест Транс», ООО «Межгосударственная Логистическая Компания», Общество с ограниченной ответственностью «ТРК», ООО «Контакт-77», ОАО «Первоуральский динасовый завод», ООО «Транспортно-кспедиционная компания «Орион плюс», ООО «ТК «Спецтехтранс», ООО «Регион Транспорт Групп», ООО «АгроТрнсВосток», ООО «БТЛК-ГРУПП», ООО «НБТ», ОАО «СИБУР-Минудобрения», ООО «Таскор-21», ООО «Транс Рейл Карго», ООО «Газпромтранс», ОАО «Российские железные дороги», ООО «Глобал логистик», ЗАО Экспортно-импортная компания «Фетэксим», ООО «Екатеринбург-гипс», ЗАО «Реил Фрахт Ложистик», ООО «ЛАГУС» и ООО «ТСЛ», ООО «Амурская перевозочная компания», ООО «Дженерал Лизинг», ООО «Балтстрой-сервис», ООО «Интеграл», ООО «АБИКОН-М», ООО «УралИвестМет», ООО «Транспортные Системы», ООО «Управление грузовыми перевозками, ООО «Чумацкий Шлях», ЗАО «Кульдурский бруситовый рудник», ЗАО «Транснефтехим».
 В ходе публичных консультаций были представлены следующие позиции.
 1) Установленное Положением требование к оператору о наличии не менее 1000 вагонов может привести к исключению из правового поля малых владельцев подвижного состава и к невозможности дальнейшего их участия в перевозочном процессе. Указанные потери для экономики как вследствие вымывания целого производственного сектора, так и для грузоотправителей, вынужденных столкнуться с ростом цен на данные услуги, представляются значительными.
 Замечание в рамках настоящего заключения учтено полностью.
 2) Пунктом 8 проекта акта устанавливаются обязанности оператора, иными словами, критерии идентификации владельца подвижного состава как оператора, в том числе, о наличии квалифицированных работников с высшим и средним специальным образованием и стажем работы в области железнодорожного транспорта не менее 3 лет за последние 10 лет трудовой деятельности. Данная норма не представляется детализированной в достаточной мере по причине отсутствия указания на конкретное требуемое количество таких работников, вида работ в общей структуре деятельности оператора, участие в которых требует от персонала заданного уровня компетенции.
 Замечание в рамках настоящего заключения учтено полностью.
 3) Пунктом 10 проекта акта предусматривается создание саморегулируемых организаций участников рынка операторских услуг.
 Вместе с тем норма о создании таких организаций в рамках действующего законодательства отсутствует, чем создается риск возникновения административных барьеров для субъектов предпринимательской деятельности.
 Замечание в рамках настоящего заключения учтено полностью.
 4) Понятие «оператор» представленное в Положении не соответствует определению, заданному действующим законодательством.
 Замечание нашло свое отражение в рамках заключения.